Zakon o posebnim uslovima za evidentiranje i upis prava na nepokretnostima

Dana 24.10.2025. godine, u Republici Srbiji, stupio je na snagu Zakon o posebnim uslovima za evidentiranje i upis prava na nepokretnostima („Sl. Glasnik RS“, br. 91/2025 – u daljem tekstu „Zakon“). Zakonodavac je donošenjem Zakona nastojao da sistemski reši višedecenijski problem bespravne gradnje u Republici Srbiji. Gruba procena je da u trenutku usvajanja i stupanja na snagu Zakona, u Republici Srbiji postoji oko 4,8 miliona nelegalno izgrađenih objekata. Dakle, skoro pa jedan nelegalni objekat po glavi stanovnika. Prethodni zakoni, kojima je pokušavano da se nađe pravno prihvatljivo rešenje navedenog problema, nisu dali očekivane rezultate, jer je procedura bila spora i skupa, a rezultati nisu bili očekivani. Tek neznatni deo nelegalnih objekata je ozakonjen, a u međuvremenu se broj nelegalnih objekata udvostručio. Zbog navedenog odustalo se od prethodnih rešenja te je danom stupanja na snagu Zakona, prestao da važi Zakon o ozakonjenju objekata („Sl. Glasnik RS“, br. 96/15, 83/18, 81/20 – US, 1/23 – US i 62/23) pri čemu su započeti postupci u skladu sa navedenim zakonom obustavljeni danom stupanja na snagu Zakona. Zakonodavac sada nastoji da omogući većini vlasnika bespravnih objekata da na efikasan i ekonomičan način ozakone svoju imovinu i da time steknu pravnu sigurnost i mogućnost raspolaganja takvim objektima, dok je sa druge strane interes Republike Srbije da u cilju daljeg prostornog i urbanističkog planiranja evidentira takve objekte i time reši višedecenijski problem koji negativno utiče na brojne aspekte (kako poreskopravne, tako i urbanistično-građevinske). Zakonodavac je težio da stavi tačku na nelegalnu gradnju u Republici Srbiji, uvodeći nultu toleranciju na bespravnu gradnju, tj. uvodeći dosta rigorozne sankcije za subjekte koji nakon stupanja na snagu Zakona, započnu sa nelegalnom gradnjom objekata.

U ovom tekstu, autor istog će izneti objektivnu analizu i zaključke o prednostima i manama Zakona, pri čemu će predmet analize biti samo ključni aspekti Zakona. Po mišljenju autora teksta, mnoge odredbe Zakona ostaju nedorečene u ovom trenutku i zahtevaju dalju razradu kroz donošenje podzakonskih akata, koji u trenutku izrade ovog teksta nisu doneti.

Analizu započinjemo od samog naziva zakona – Zakon o posebnim uslovima za evidentiranje i upis prava na nepokretnostima. Dakle u samom nazivu Zakona se uočava težnja zakonodavca da nelegalno izgrađene objekte evidentira, kao i da (ukoliko je to moguće) ustanovi sopstvenika na istim.

Međutim, tu dolazimo do ključne odredbe samog Zakona (čl. 5 stav 2) koja propisuje da Republika Srbija ne garantuje za bezbednost i sigurnost korišćenja objekta, dela objekta, odnosno posebnog dela objekta, upisanog u evidenciju nepokretnosti i pravima na njima po odredbama ovog zakona. Na osnovu navedenog, jasno je da je prioritetni cilj Zakona evidentiranje trenutno nepostojećih objekata u očima zakona (uz upis zabeležbe da je objekat upisan na osnovu Zakona), ali ostaje pitanje bezbednosti, odnosno da budemo maksimalno precizni, stabilnosti takvih objekata.

Iako pozdravljamo nameru zakonodavca da izvrši evidentiranje nelegalnih objekata, smatramo ključnim pitanje njihove bezbednosti po okolinu, a kom pitanju, u ovom Zakonu, nije dat preveliki prostor, već se pitanje bezbednosti takvih objekata svelo samo na konstataciju da Republika Srbija ne garantuje za njihovu bezbednost, te da je navedeno odgovornost sopstvenika objekta. Na koji način će se utvrđivati stabilnost i bezbednost takvih objekata i koje su posledice ukoliko se ustanovi da objekat nije bezbedan, ostaje nedorečeno Zakonom, te smatramo da navedeno pitanje treba da dobije razradu kroz eventualne dopune Zakona.

1. Šta je predmet evidentiranja?

Predmete evidentiranja, po Zakonu je širok spektar objekata. Pre svega to su svi oni objekti, delovi objekta, posebni delovi objekta koji su izgrađeni suprotno zakonu, kao i objekti, delovi objekta, posebni delovi izgrađeni odnosno radovi izvedeni na objektu bez pribavljenog rešenja o odobrenju za izvođenje radova (sanacija, rekonstrukcija, promena namene i drugo). Takođe, predmet evidentiranja su i objekti za koje je izdata privremena građevinska dozvola pre 13. maja 2003. godine, kao i objekti izgrađeni u vreme kada nije bilo propisano izdavanje građevinske dozvole a na kojima nije upisano pravo svojine u katastru. Predmet evidentiranja su i drugi objekti, koji neće biti posebno navođeni i analizirani u ovom tekstu, a autor upućuje sva zainteresovana lica da u članu 1. Zakona detaljno pregledaju spisak svih objekata koji će biti predmet evidentiranja po Zakonu.

Kao obavezne uslove za evidentiranje navedenih objekata, Zakon propisuje da isti moraju biti:

1. izgrađeni na građevinskom zemljištu;
2. vidljivi na satelitskim i ostalim snimcima i/ili sadržani u bazi podataka koje vodi Agencija za prostorno planiranje i urbanizam Republike Srbije (u daljem tekstu: „Agencija“) i Republički geodetski zavod (u daljem tekstu: „Zavod“).

U odnosu na navedene uslove, propisana su dva izuzetka na koje se Zakon takođe primenjuje i to:

• objekti koji su izgrađeni na poljoprivrednom i šumskom zemljištu, ukoliko takvi objekti ispunjavaju druge uslove propisane zakonom i zakonima kojima se uređuje poljoprivredno i šumsko zemljište.
• Objekti izgrađeni u drugoj zoni zaštite javnog dobra, objekti koji svojim manjim delom zauzimaju i deo površine zaštitnog pojasa javnog puta, objekti izgrađeni u zoni zaštite visokonaponskih vodova kao i objekti sagrađeni u zaštitnoj zoni vojnih kompleksa, vojnih objekata, vojnih postrojenja i vojnih skladišta, koji objekti mogu biti predmet upisa po ovom Zakonu ukoliko upravljač javnog dobra, odnosno ministarstvo odbrane dostavi saglasnost Agenciji za upis prava svojine na objektu.

Takođe, bitna napomena je da Zakon propisuje evidentiranje objekata koji su izgrađeni na parcelama u privatnoj svojini podnosioca prijave, a koje su planskim dokumentom važećim na dan stupanja na snagu Zakona planirane za uređenje ili izgradnju objekata javne namene ili na planiranim javnim površinama koje su u obaveznoj javnoj svojini, a nisu privedene planskoj nameni. Međutim u slučaju privođenja takvih parcela nameni, vlasnik parcele nema pravo na isplatu tržiđne vrednosti objekta koji je na parceli, već samo građevinske vrednosti objekta (uz izuzetak da ukoliko je to vlasniku objekta jedina nepokretnost, da mu se tada može isplatiti tržišna vrednost).

Napominjemo da u članu 2. stav 1 Zakona, zakonodavac propisuje da objekti izgrađeni na zemljištu u javnoj svojini koje je planskim dokumentom važećim na dan stupanja na snagu ovog zakona planirano za uređenje ili izgradnju objekata javne namene u obaveznoj javnoj svojini ili izgrađeni na zemljištu koje je u javnoj svojini koje je površina javne namene u obaveznoj javnoj svojini, objekti izgrađeni u prvoj zoni zaštite prirodnog dobra i zoni zaštite kulturnog dobra od velikog značaja i kulturnog dobra od izuzetnog značaja, u drugoj zoni zaštite prirodnog dobra izgrađeni na zemljištu u javnoj svojini, objekti upisani u Listu svetske kulturne baštine ili izgrađeni na samom kulturnom dobru, na javnom vodnom dobru, u pružnom pojasu, u neposrednoj zoni sanitarne zaštite vodoizvorišta, kao i u pojasu eksproprijacije državnog puta IA – autoputevi i IM reda – brze saobraćajnice, evidentiraju se i na njima se po odredbama ovog zakona upisuje pravo svojine u korist Republike Srbije.

Ovo je izuzetno važna odredba i očigledno je zakonodavac za najekstremnije slučajeve nelegalne gradnje (izgradnja na parcelama u javnoj svojini, u prvoj zoni zaštite prirodnog dobra, u zoni zaštite kulturnog dobra, na javnom vodnom dobru itd) predvideo evidentiranje istih i upis prava svojine u korist Republike Srbije. Autor teksta pozdravlja navedeni način regulisanja jer je mišljenja da je za ekstremne primere nelegalne gradnje jedino moguće rešenje koje je radikalno, te da se na navedeni način na najbolji način štiti javni interes.

Sa druge strane, predmet evidentiranja nisu objekti za koje je podneta prijava, a Agencija utvrdi da nisu bili izgrađeni do dana stupanja na snagu Zakona i na njih će se primenjivati odredbe zakona o planiranju i izgradnji, koje se odnose na izgradnju objekata bez pribavljene građevinske dozvole, rešenja o odobrenju za izvođenje radova odnosno upotrebne dozvole i biće uklonjeni odnosno upisani u korist Republike Srbije, na osnovu potvrde Agencije. Na navedeni način, zakonodavac još jednom naglašava da dalja nelegalna gradnja neće biti tolerisana i da će svi nelegalni objekti nakon 24.10.2025. godine biti uklonjenin ili upisani u korist Republike Srbije. Navedeno postupanje zakonodavca autor teksta pozdravlja i smatra da je korak u pravom smeru u cilju suzbijanja nelegalne gradnje.

• Koja je procedura?

Zakonodavac je nastojao da brzim, efikasnim i digitalnim rešenjem maksimalno ubrza proces i omogući širokom krugu subjekata da u kratkom roku podnesu zahtev(e). Evidentiranje samih nepokretnosti će biti izvršeno primenom digitalnih tehnologija, snimcima iz vazduha, tehnologijama daljinske detekcije, pri čemu će objekti biti identifikovani u 3D modelu. Same prijave će se podnositi preko digitalne platforme koju uspostavlja Agencija i zakonodavac je bio izričit da se jedna prijava podnosi za jednu nepokretnost, dok se za svaku sledeću nepokretnost podnosi nova prijava.

Zamisao zakonodavca je da se čitav postupak odvija kroz sledeće faze:

1. Jedinice lokalne uprave unose svoje zonske planove na platformu u roku od 30 dana od dana stupanja na snagu zakona, dakle najkasnije do 24.11.2025. godine;
2. Agencija potom proverava dostavljene podatke u roku od 15 dana, odnosno najkasnije do 08.12.2025. godine. Od trenutka objavljivanja skupa podataka za javno izlaganje od strane Agencije, počinje da teče rok od 60 dana za podnošenje prijava.
3. Građani potom u roku od 60 dana (najkasnije do 08.02.2026. godine) podnose svoje prijave preko uspostavljene digitalne platforme;
4. Agencija vrši ocenu podnetih prijava i donosi odluke;

Agencija, na osnovu podnete prijave, može doneti sledeće odluke:

1. Doneti potvrdu o ispunjenosti uslova za upis nepokretnosti (koja predstavlja ispravu podobnu za upis), i dostavlja je Zavodu, a na osnovu koje Zavod vrši prioritetni upis (bez obzira na prethodne postupke, bez naplate taksi, naknada i bez sprovođenja upravnog postupka) nepokretnosti u evidenciju.
2. Ukoliko Agencija utvrdi da nisu ispunjeni uslovi za upis prava svojine, tada će Agencija obavestiti podnosioca prijave;
3. U najekstremnijim slučajevima nelegalne gradnje, konkretno za objekte iz člana 2. stav 1 (detaljno navedeni u odeljku Šta je predmet evidentiranja) Agencija utvrđuje da nisu ispunjeni uslovi za upis prava svojine i o tome obaveštava Republičku direkciju za imovinu Republike Srbije i nadležnog građevinskog inspektora koji može doneti rešenje o uklanjanju takvog objekta, a na istom se upisuje predbeležba prava svojine u korist Republike Srbije do eventualnog izvršenja rešenja o uklanjanju objekta. Na takvu potvrdu Agencije se ne može izjaviti žalba, niti se može pokrenuti upravni spor, već se jedino tužbom može pokrenuti postupak pred sudom opšte nadležnosti.
4. Doneti obaveštenje da postoji potreba da se otklone uočeni nedostaci, te će podnosioca zahteva uputiti da u roku od 30 dana ukloni takve nedostatke. Takva mogućnost (upućivanje podnosioca zahteva na otklanjanje nedostataka) postoji i u postupku kada Zavod vrši proveru elaborata geodetskih radova, pa ukoliko nađe da isti sadrži nedostatke, može naložiti geodetskoj organizaciji, koja je sačinila takav elaborat, da u roku od 8 dana otkloni nedostatke i Zavodu dostavi ispravljeni elaborat.
5. Za objekte koji su izgrađeni na tuđem privatnom zemljištu bez pravnog osnova ili kada više lica podnese prijavu za isti objekat, Agencija odbija takav zahtev i poziva podnosioca prijave da uredi odnose sa vlasnikom zemljišta, za šta će mu ostaviti rok od 5 godina. U slučaju neuspeha u sporu, vlasnik zemljišta ima pravo da traži uklanjanje takvog objekta.
6. Evidentirati privremene objekte (mobilne kuće, kontejneri, balon hale itd) ali bez upisa prava svojine na njima.

Zakonodavac je predvideo da se za objekte čiji je investitor nepoznat ili nije dostupan, kao i u slučaju kada je takvo pravno lice prestalo da postoji i nema pravne sledbenike, a izgradilo je objekat ili više objekata sa posebnim delovima, od kojih neki nisu prometovani, na takvim neprometovanim posebnim delovima objekta se upisuje Republika Srbija, a na osnovu izdate potvrde Agencije.

• Koliki su troškovi?

Visina naknade nije propisana u Zakonu kao jedinstvena, već zakonodavac propisuje fiksnu naknadu u rasponu od 100,00 do 1.000,00 evra u zavisnosti od veličine grada/opštine i zone u kojoj se predmetni objekat nalazi. Najveći troškovi su za nepokretnosti u velikim gradovima i extra zonama takvih gradova, a najjeftiniji troškovi su za manja mesta (ispod 50.000,00 stanovnika). Sa druge strane, za magacine, skladišne prostore, ekonomske i pomoćne objekte i proizvodne pogone površine do 500 m2 se ne plaća naknada, dok se za navadene objekte preko 500 m2 plaća naknada u visini od 10 evra po m2 površine. Navedene naknade važe samo u slučaju porodičnih stambenih objekata i stanova, dok se naknada za ostale nepokretnosti računa u visini doprinosa za uređivanje građevinskog zemljišta na osnovu zoning plana. U svakom slučaju, od plaćanja naknade oslobođeni su vlasnici porodičnog objekta ili stana koji objekat koriste za stanovanje, primaoci socijalne pomoći, osobe sa invaliditetom, borci, samohrani roditelji i porodice sa troje i više dece

Za objekte izgrađene na osnovu privremene građevinske dozvole, za koje nije izdata upotrebna dozvola, ne plaća se naknada za evidentiranje ukoliko vlasnik objekta dostavi dokaz da je naknada odnosno doprinos za uređivanje građevinskog zemljišta izmiren u postupku izdavanja rešenja o privremenoj i/ili građevinskoj dozvoli..

U situacijama kada čitav objekat nije evidentiran (sa svim svojim posebnim delovima), Zakon predviđa da investitor koji je izgradio objekat, ukoliko je isti dostupan i poznat, podnese prijavu za evidentiranje objekta i snosi troškove po takvoj prijavi u visini doprinosa za uređivanje građevinskog zemljišta (što može biti nemali iznos), ali da se navedena naknada neće naplaćivati od investitora ukoliko investitor dostavi dokaz da je takva naknada (doprinos za uređivanje građevinskog zemljišta) izmirena u postupku izdavanja rešenja o privremenoj odnosno građevinskog dozvoli. Pravo svojine na posebnim delovima takvog objekta upisuje u korist vlasnika tih posebnih delova (vlasnika stanova u zgradi) bez plaćanja ikakve naknade, kada se izvrši evidentiranje objekta – zgrade.

Ukoliko investitor nije dostupan i poznat, tada svako zainteresovano lice (stanari, kupci posebnih delova itd) mogu podneti prijavu za evidentiranje objekta, a kada se objekat evidentira, tada se svaki imalac posebnog dela objekta i/ili upravnik stambene zajednice može obratiti Agenciji posebnom prijavom za upis posebnih delova objekta (stanova) uz koju dostavlja skicu posebnih delova odnosno elaborat geodetskih radova, kao i ispravu o osnovu sticanja na posebnom delu nepokretnosti.

• Prednosti i mane Zakona

Pozitivne aspekte ovog zakona smo u pređašnjem tekstu već naveli, a ponovićemo da je ideja i cilj Zakona dobra, da je neophodno pronaći pravno održivo rešenje za nelegalno izgrađene objekte i uvesti ih u legalne tokove, od čega će benefit imati celokupna zajednica. Takođe, pozdravljamo ideju zakonodavca da se nadalje bespravna gradnja zaustavi, te su rešenja Zakona u navedenom pogledu, po mišljenju autora teksta, ispravna i vode većoj pravnoj sigurnosti.

Sa druge strane, iako sve „na papiru“ deluje dobro, ne možemo a da se ne osvrnemo na praktičnu primenu Zakona i da iskažemo sumnju u pogledu rokova, koji su definisani kao izuzetno kratki, za prilagođavanje i postupanje i to kako u pogledu državnih organa koji će neposredno primenjivati ovaj Zakon i donositi odluke, tako i u pogledu svih drugih subjekata koji će u izuzetno kratkim rokovima morati da rešavaju obimnu papirologiju radi podnošenja prijava. Ako uzmemo kao činjenicu da u Srbiji postoji (u ovom trenutku) oko 4,8 miliona nelegalnih objekata, postavljamo opravdanu sumnju da će postupanje po podnetim prijavama iziskivati daleko više vremena za odlučivanje, u odnosu na ono što je Zakonodavac predvideo, odnosno zamislio. Autor teksta je mišljenja da se višedecenijski problem nelegalne gradnje u Srbiji ne može rešiti u jednom potezu, posebno ne u ovako kratkom intervalu kako je to zakonodavac predvideo u Zakonu, te da će za samu pripremu kako građana tako i državnih organa, kao i za postupanje po podnetim prijavama, biti potrebno daleko više vremena i resursa.

Takođe, kao što smo već i naveli, Zakon jeste predvideo način na koji će se evidentirati nelegalno izgrađeni objekti i vlasnici istih, ali je u pogledu bezbednosti/stabilnosti i provere istog ostao poprilično nedorečen, pa bi dalja razrada Zakona, po mišljenju autora teksta, mogla ići u pravcu pronalaženja rešenja u cilju maksimalne zaštite bezbednosti od objekata koji su nebezbedni za upotrebu, a sve u cilju sprečavanja nastanka bilo kakve štete.

Još jedna jako bitna činjenica, koju ne možemo zanemariti je da se usvajanjem Zakona određeni subjekti (pre svega mislimo na subjekte koji su bespravno gradili objekte) stavljaju u povoljniji položaj u odnosu na subjekte koji su prilikom izgradnje objekata postupali u skladu sa zakonom i uredno snosili sve troškove koji prate takav poduhvat. Iako je ponuđeno rešenje u Zakonu najverovatnije jedino moguće, činjenica je da se time određeni broj subjekata „privileguje“ od strane države, mada ćemo opet pomenuti da je pitanje nelegalne gradnje višedecenijski problem ove zemlje i da za navedeni problem ne postoji ultimativno i prihvatljivo rešenje za sve i prema svima.

Za kraj, smatramo da je nedostatak pravnih lekova na odluke Agencije nedostatak u zakonu koji bi trebalo ispraviti. Na odluke Agencije ne postoji mogućnosti izjavljivanja žalbe, a jedino se može pokrenuti sudski spor. Ukoliko uzmemo uobičajni rok u kome se rešavaju sudski sporovi (5 godina), navedeno rešenje može predstavljati izuzetno otežavajuću okolnost za sva zainteresovana lica.

• Zaključak

Za kraj, konstatujemo da postoji potreba razrade Zakona kroz donošenje podzakonskih akata, na koji način bi se određeni delovi same procedure dodatno produbili i razradili, a koji do trenutka izrade ovog teksta nisu doneti. U svakom slučaju, Zakon je izuzetno komplikovan za tumačenje i profesionalcima, poput advokata, a svakako i pravnim laicima, pa autor teksta preporučuje da se zainteresovana lica, pre ulaska u bilo kakvu proceduru, obrate stručnim licima (advokatima, geodetima) radi pružanja neophodne stručne pomoći.